تحولات مسولیت مدنی دولت و موسسات عمومی در ایران

نظم و امنیت، عناصر مقوم جوامع انسانی است و این دودر هم نشینی با قدرت به ثمر می نشیند و زیرا جامعه بدون وجود قدرت سامانی ندارد و تضاد و منافع انسانهارقابت و کشمکش میان صاحبان حق را به ارمغان میآورد که در آن تعادل و توازنی برقرار نیست و هرکس مترصد فرصتی است که آنچه را که ندارد از دارا بستاند و آنکه چیزی از دست داده منتظر فرصتی است برای انتقام می گردد و آنچه که این هرج و مرج را پایان می دهد ذی قدرتی است مافوق تمامی قدتها در جامعه است که تمامی اعضا جامعه مطیع او و تمامی قدرتها در قدرتش مستحیل باشد، این اقتدار برتر و بلامنازع از آن حکومت است.
حکومت در آغاز فعال مایشایی بود که به مناسبت سیطره و تفوقی که بر سایر قدرتها در قلمروش داشت از هر گونه تعرضی مصون و دور از دسترس اعضاء جامعه قرار داشت و بنام فرمانروای مطلق نظم و امنیت را به جامعه ارزانی می داشت و هرگاه که می خواست :آن را می ستاند بی آنکه امکان تظلمی نسبت به عملکردهای حکومت وجود داشته باشد زیرا این فرمانروا بود که منبع هر ضابطه و قانونی قلمداد میشد و او صاحب حکومت کشور و تک تک افراد جامعه بود بنابراین در سازماندهی روابط اجتماعی آنچه نمود داشت سلطان بود و رعیت، و مصونیت فرامانروا و به تعبیر دیگر حکومت در انجام امور صورتی موجه و غیرقابل تردید داشت.[1]

درگذار از تاریخ افول شب های تاریک قرون وسطی اندیشمندان روشنگری با رجعتی بر اندیشه های حقوق طبیعی نسبت به بازیابی آزادیهای انسانی در آثار خود کوشیدند و با آگاهی انسانها نسبت به حقوق ذاتیشان نهضت های بزرگی در مقابل خودرایی حکومتهای مطلقه را سازماندهی نمودند تا آنجا که پادشاهان مجبور به اعتراف به حقوق انسانها شدند و در طی این مسیر بود که حکومتهای مطلقه به حکومتهای مشروطه که ناگزیر از احترام به حقوق طبیعی رعایای خود بودند بدل شدند و نهایتاً این حکومتهای مشروطه نیز با محور قرار گرفتن حق مردم بعنوان مبنی حکومت به دولتهای قانونمند تبدیل شدند.[2]

قانونمندی دولت تاکیدی است بر مفهوم حقوقی حکومت، به این عنوان که بر اساس به رسمیت شناخته شدن حق مردم در تعیین سرنوشتشان در جمیع شئون اجتماعی با تفکیک در حوزه های کارکردی حکومت از صورت بیان اراده فردی خارج شده و سازمانی با صورتبندی حقوقی می یابد که بعنوان نماینده منافع عمومی واجد شخصیتی متمایز از افراد جامعه گردیده و این شخصیت متمایز حقوقی منبع حقوق و تکالیف آن شناخته می شود.

از طرفی در تفکیک حوزه های کارکردی حکومت دیگر این شهروندان هستند که واجد صلاحیت تصمیم گیری برای اداره امورشان می باشند که بیان اراده جمعی آنان مفهوم قانون به خود گرفته و بر مدار آن است که جامعه اداره می گردد، محوریت قانون در اجتماع نمادی از مقید گردیدن حکومت است و در این چیرگی نه تنها حکومت مقید به قانون است بلکه موجودیت حکومت به قانون وابسته است به تعبیری دیگر دولت واجد شخصیت حقوقی است از آنجا که قانون او را واجد این شخصیت شناخته است.

بهمین جهت دور از انتظار نیست که حکومت را در قبال وظایفش در مقابل قانون مسئول بشناسیم وبهمین خاطر است که دولت در عملکردهایش ناگزیر از کسب مجوز قانونی (کسب صلاحیت) می گردد و وجود نداشتن این صلاحیت، بطلان عمل حکومت و ضمانت اجراهایی قوی نظیر برکناری کارگزاران خاطی حکومت را بهمراه دارد.

آنچه که در باب مسئولیت دولت بیان شد تنها به مسولیت در مقابل قانون بسنده گردید و هنوز شان اجل دولت بعنوان «نفس کل»[3] در مقابل افراد مردم ملاحظه نشده است.

اما رویکردی متحول تر نسبت به دولت که می توان آن را نتیجه برداشتی نوین از اصل حاکمیت قانون دانست شمول مفهوم «تساوی در برابر قانون» علاوه بر شهروندان و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی بر شخصیتهای حقوقی حقوق عمومی بطور اعم و بر شخصیت حقوقی دولت بطور اخص است که نتیجه این تلقی از مفهوم تساوی در برابر قانون در مواجهه با خسارات ناشی از عملکرد دولت در قبال شهروندان و سایر اشخاص حقوق خصوصی گسترش دامنه مسئولیت مدنی به دولت خواهد بود.

مقدمتاً لازم است که روشن گردد مراد از دولت در این مقاله با عنایت به ضرورت ایجاد بستر مناسب برای صیانت از حقوق شهروندان در برابر قدرت عمومی و با توجه به ایرادات و نارسائیهای قواذین فعلی مربوط به مسئولیت مدنی دولت عبارت است از قوای سه گانه و سازمانهای وابسته به آنها که علاوه بر آن نهاد رهبری و موسسات عمومی تحت نظارت وی نیز داخل در مفهوم دولت می گردد.

از سویی دیگر مفهوم مسوولیت مدنی مفهوم کلیدی دیگر این مقاله است، مسوولیت مدنی لزوم جبران خسارتی است که از ناحیه فردی خارج از الزامات قراردادی و یا اعمال مجرمانه به دیگران وارد می آید و با وجود این در تعبیر دیگر مسوولیت مدنی شاخه ای از مسوولیت حقوقی است بدین معنی که تعهد و الزامی که شخص نسبت به جبران زیان وارده به دیگری دارد، اعم از آنکه زیان مذکور در اثر عمل شخصی یا عمل اشخاص وابسته به او ناشی شده باشد. که شامل مسوولیت قراردادی و مسوولیت خارج از قرارداد (مسوولیت قهری) می شود فلواقع مسوولیت قهری هنگامی وجود دارد که بر اثر نقض وظیفه ای قانونی زیانی به کسی رسد و لازم نیست که قرارداد یا تعهدی از قبل وجود داشته باشد.[4]

مسوولیت مدنی مطلق منصرف به همین مسوولیت غیرقراردادی است چنانکه قانون مسوولیت مدنی مصوب سال 1339 این اصطلاح را در معانی مذکور به کار برده است. بحث ما نیز ناظر به مسوولیت مدنی به معنای اخص کلمه یعنی مسوولیت خارج از قرارداد می باشد.

در خصوص مبانیمسوولیت مدنی باید اذعان داشت ک در ابتدا مبنایمسوولیت مدنی اشخاص بر پایه تقصیر بنا شده بود یعنیمسوولیت مبتنی بر تقصیر بر این اصل استوار است که در هر دعویمسوولیت خواهان یا زیان دیده باید ثابت کند که عامل ورود زیان با ارتکاب خطا زیانی را به بار آورده[5] یعنی باید بین تقصیر وی و ضرر حاصله رابطه سببیت وجود داشته باشد. با گسترش جوامعمسوولیت مبتنی بر تقصیر به خوبی نمی توانست بسیاری از خسارات را تحت شمول خود قرار دهد، در نتیجه گروهی مبنای مسوولیت را مبتنی بر نظریه های فارغ از تقصیر بنا نهادند و چنین عنوان کردند که هرگاه در اثر اعمال اشخاص به افراد زیان وارد آید شخص مسوول جبران خسارت وارده خواهد بود.

در قرن 19 پس از انتقاد از نظریه مصونیت دو لت، اصل عدم مسوولیت دولت که ملهم از عقیده حاکمیت مطلق دولت بود با گسترش دموکراسی و با پیدایش افکار جدید و ظهور حقوق مردم در صحنه سیاسی و همینطور گسترش جبران خسارت و مسوولیت در روابط خصوصی در اثر توسعه تکنیک بیمه جای خود را به اصل پذیرش مسوولیت مدنی دولت داد. اینکه اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی بتوانند خسارت وارده به خود از جانب سازمانها و نهادهای دولتی را ترمیم نمایند اندیشه ای درست و عادلانه می باشد و پذیرش جبران خسارت زیان دیده از سوی قانونگذار از پایه های اصل لزوم تساوی در مقابل قانون است.

اما سوالی که باقی می ماند این است که آیا مبنای مسوولیت مدنی دولت همان مبنای عام مسوولیت مدنی مطرح در حقوق خصوصی است؟ و یا آنکه قواعد خاص خود را طلب می کند؟ در این خصوص عقاید متفاوتی وجود دارد گروهی حفوقدانان مبنای مسوولیت مدنی دولت را بر پایه تقصیر بنا نهادند و اینگونه بیان کردند که دولت تنها در مواردی نسبت به اعمال کارکنان خود مسوولیت دارد که اعمال آنها در حین انجام وظیفه و مربوط به خطای اداری آنها باشد. یعنی دولت دامنه مسوولیت مدنی خود را بسیار محدود می کند و دولت تنها در قبال خطای اداری کارمند که به طور غیرعمدی صورت می گیرد مسوول شناخته می شود و در صورتی که فعل کارمند در حین انجام وظیفه همراه با سوء نیت و خطای سنگین باشد آنرا از مسوولیت مدنی دولت جدا دانسته و مسوولیت شخصی کارمند را مطرح می سازند. با رویکردی به دولت ناکارآمدی نظریه تقصیر در مورد اعمال دولت نیز نمایان است بر همین اساس گروهی در جهت جبران خسارت زیاندیده و ایجاد مسوول مستطیع در جبران خسارت خطای اداری را توسعه دادند و اظهار نمودند که دولت در تمامی اعمال کارمندان که در حین انجام وظیفه سبب خسارت به اشخاص می شودمسوولیت تضامنی دارد خواه این اعمال عمدی باشد یا غیرعمدی و در مرحله بعد یعنی پس از جبران خسارت زیاندیده توسط دولت و در مراجعه دولت به کارمند خاطی از نظریه تقصیر پیروی کردند یعنی به نوعی قائل بهمسوولیت مستقیم دولت شدند.

پیروی از نظریه های فوق در حقوق کشورهای مختلف تحولات عمده ای را در بابمسوولیت دولت به ارمغان آورده است که در بخشهای آتی به آن اشاره می شود.
نظریه دیگری که موجب تشکیلمسوولیت مدنی دولت می گردد مبتنی بر تساوی در برابر هزینه های عمومی و تضمین حق است که از خلال قواعد ویژه ای جدای از قواعد عاممسوولیت مدنی استنباط می شود. مقایسه دولت با شرکتهای بیمه مبنای نظریه دیگری است یعنی دولت به مثابه یک شرکت بیمه بزرگی مستلزم به جبران خسارت وارده به افراد جامعه می باشد.

در حال حاضر در اکثر کشورهای پیشرفت با پذیرشمسوولیت مدنی دولت در جهت حمایت از حقوق زیاندیده دامنهمسوولیت مدنی دولت را بر اساس نظریه های فوق گسترش داده اندو به نوعی بر ای دولتمسوولیتی فراتر از قواعدمسوولیت مدنی در حقوق خصوصی قائل هستند در حالی که چنانچه بعداً بررسی خواهد شد در حقوق ایران با توجه به ماده 11 قانونمسوولیت مدنی برای دولت به نوعی مصونیت قائل شده و کارکنان دولت را به سبب افعال خود که در حین انجام وظیفه باعث ایراد زیان می شوند شخصاًمسوولت می شناسد، بدون در نظر گرفتن اینکه آیا عمل زیانبار غیرعمدی بوده است و یا همراه با سوءنیت انجام شده و فقط دولت را در خصوص نقص وسایل و تشکیلاتمسوول می شناسد که این مفهوم نیز کلی و مبهم می باشد که اثبات آن در مقابل دولت به دشواری صورت می گیرد.

دکترینمسوولیت مدنی در ایران علی رغم تحولمسوولیت مدنی دولت در سایر کشورها همچنان از مفهوم سنتی تفکیک اعمال دولت به تصدی و حاکمیت پیروی میکند و تحول دولت حاکم صرف به دولت خدمتگزار درمسوولیت مدنی دولت در ایران نادیده گرفته شده است.

گستره اشخاص و اعمالی که دولت در قبال انهامسوول شناخته می شود، سوالی است که نظریات مختلفی در مورد آنها ارائه شده است. گروهی قائل به این هستند که دولت تنها در قبال اعمال کارکنان رسمیمسوول می باشند و گروهی قلمرومسوولیت دولت را نسبت به تمامی مستخدمان عمومی تسری داده اند یعنی تمام کارکنان رسمی و قراردادی و داوطلبان اختیاری و اجباری و همچنین اعمال تقنینی و قضائی و حتی اعمال حاکمیتی قوه مجریه تسری داده اند.

پس از پذیرشمسوولیت مدنی دولت و بررسی ارکان و مبانیمسوولیت، سوالی که مطرح می شود این است که زیاندیده برای اثبات حق خود، باید دعوی را در برابر کدام مرجع مطرح کند به عبارت دیگر دادگاه صالح برای رسیدگی به دعاویمسوولیت مدنی دولت کدام است؟

همچنین جبران خسارت توسط دادگاه صالح مساله دیگری است که در بررسی آثارمسوولیت مدنی دولت به آن اشاره شده در پایان آنچه که در خصوص ضمانت اجرایی جبران خسارت ناشی ازمسوولیت مدنی دولت بایستی بدان توجه شود به طور مبسوط توضیح داده خواهد شد.

فهرست مطالب:
مقدمه……………………………………………. 1
طرح بحث…………………………….. 1
هدف تحقیق……………………………………………………………… 10
سوالهای تحقیق………………………………….. 10
فرضیات تحقیق……………………………………….. 11
روش تحقیق………………………………………… 12
ارائه اجمالی پلان…………………………….12
بخش اول: تبیین مفاهیم و مبانی مسوولیت مدنی دولت ………………… 14
فصل اول: مفاهیم ………………………………………………….. 14
مبحث اول: مفهوم و شاخه های مسوولیت ……………………………… 15
بند 1: تعریف مسوولیت………………………………………………. 15
ب 2: اقسام مسوولیت ………………………………………………. 16
الف: مسوولیت اخلاقی ………………………………………………. 16
ب: مسوولیت حقوقی ……………………………………………….. 17
مبحث دوم: مقایسه مسوولیت مدنی با سایر مسوولیتها ……………………. 20
بند 1: مقایسه مسوولیت مدنی با مسوولیت اخلاقی ………………………. 20
بند 2: مقایسه مسوولیت مدنی با مسوولیت کیفری ……………………….. 21
بند 3: مقایسه مسوولیت مدنی با مسوولیت اداری ………………………… 23
مبحث سوم: دولت ………………………………………………….. 24
بند 1: مفهوم دولت …………………………………………………. 24
بند 2: مصادیق واحدهای دولتی و ضابطه تشخیص آن ……………………. 27
بند 3: مفهوم دولت در مسوولیت مدنی ………………………………… 30
فصل دوم: تحول مبانی مسوولیت مدنی دولت و تاثیر آن برنظام حقوقی ایران. 33
مبحث اول: نظریه مصونیت …………………………………………… 35
بند 1: مفاد نظریه …………………………………………………… 35
بند 2: نقد نظریه ……………………………………………………. 39
مبحث دوم: نظریه های مسوولیت مبتنی بر تقصیر …………………………. 40
بند 1: نظریه مسوولیت غیر مستقیم دولت ……………………………….. 41
بند 2: مفهوم خطای اداری و ضابطه تشخیص آن از خطای شخصی……….. 43
بند 3: اجتماع خطای شخصی و اداری ………………………………… 50
بند 4: اجتماع مسوولیت اداری و شخصی ………………………………. 52
بند 5: تعدیل نظریه تقصیر ……………………………………………. 54
بند 6: نظریه مسوولیت مستقیم دولت ………………………………….. 57
مبحث سوم: نظریه های نوین در مسوولیت مدنی دولت …………………….. 61
بند 1: نظریه خطر …………………………………………………… 63
بند 2: نظریه تساوی شهروندان در برابر تحمل هزینه های عمومی …………….. 65
بند 3: نظریه تضمین حق …………………………………………….. 68
بند 4: نظریه دولت بیمه گر……………………………………………. 71
بخش دوم: ارکان و قلمرو مسوولیت مدنی دولت ………………………. 73
فصل اول: ارکان مسوولیت مدنی دولت……………………………….. 74
مبحث اول: ضرر ……………………………………………………. 75
بند 1: مفهوم ضرر ………………………………………………….. 75
بند 2: شرایط ضرر قابل مطالبه ……………………………………….. 77
الف: مسلم بودن زیان ……………………………………………….. 77
ب: زیان باید مستقیم باشد……………………………………………. 78
ج: قابل پیش بینی بودن زیان …………………………………………… 79
د: زیان باید خاص باشد. …………………………………………….. 80
هـ: زیان قبلاً جبران نشده باشد…………………………………………. 81
مبحث دوم: فعل زیانبار ………………………………………………. 81
بند 1: ویژگی عامل فعل زیانبار ………………………………………… 81
بند 2: ویژگی فعل زیانبار ……………………………………………… 84
مبحث سوم: تقصیر …………………………………………………. 87
بند 1: مفهوم تقصیر ………………………………………………… 87
بند 2: مصادیق تقصیر اداری ………………………………………….. 88
بند 3: نقش تقصیر در تحقق مسوولیت مدنی دولت………………………… 90
مبحث چهارم: رابطه سببیت…………………………………………… 92
بند 1: مفهوم رابطه سببیت …………………………………………… 92
بند 2: اجتماع اسباب و تعیین سبب موثر در وقوع زیان ……………………. 93
بند 3: نقد رابطه سببیت ……………………………………………… 94
فصل دوم: قلمرو مسوولیت مدنی …………………………………….. 96
مبحث اول: تفکیک اعمال دولت ……………………………………… 97
بند1: نظریه حاکمیت و تصدی ……………………………………….. 97
بند 2: نظریه های نوینی در تفکیک اعمال دولت ………………………… 101
الف: نظریه تفکیک میان اعمال دولتی و مالکانه ………………………… 101
ب: نظریه تمیز اعمال تصمیم گیری و اجرایی…………………………….. 104
مبحث دوم: مسوولیت مدنی دولت در اعمال تقنینی……………………… 105
بند 1: اعمال غیرقانونگذاری قوه مقننه ………………………………… 105
بند 2: اعمال قانونگذاری …………………………………………… 110
مبحث سوم: مسوولیت مدنی ناشی از اشتباهات قضایی …………………. 115
بند 1: تعریف سوء اجرای عدالت …………………………………….. 115
بند 2: مسوولیت مدنی قضات ……………………………………….. 119
بند 3: مسوولیت مدنی سایر ماموران قضایی ……………………………. 125
مبحث چهارم: مسوولیت مدنی ناشی از اعمال اجرایی …………………… 127
بند 1: زیانهای ناشی از اعمال حاکمیت قوه مجریه……………………….. 127
بند 2: زیانهای ناشی از اعمال تصدی ………………………………… 136
بخش سوم: آثار و مراجع صالح رسیدگی به دعاوی مسوولیت مدنی دولت …….
فصل اول: آثار مسوولیت مدنی دولت ……………………………….. 141
مبحث اول: جبران خسارت …………………………………………. 142
بند 1: شیوه های جبران خسارت ……………………………………… 142
بند 2: نحوه اجرای احکام محکومیت علیه دولت ………………………… 147
بند 3: توزیع نهایی مسوولیت کارمند و دولت …………………………… 150
مبحث دوم: تاثیر بیمه در مسوولیت مدنی ……………………………… 152
بند 1: مفاد ………………………………………………………. 152
بند 2: نقد ……………………………………………………….. 157
فصل دوم: مراجع صالح رسیدگی به دعاوی مسوولیت مدنی دولت ……… 160
مبحث اول: مراجع اختصاصی ……………………………………….. 161
بند 1: دیوان عدالت اداری ………………………………………….. 161
بند 2: مقایسه صلاحیت شورای دولتی با دیوان عدالت اداری ……………… 167
بند 3: دادگاه انتظامی قضات ……………………………………….. 168
مبحث دوم: مراجع عمومی ………………………………………….. 170
بند 1: حدود صلاحیت مراجع عمومی ………………………………… 170
بند 2: انتقاد از نظریه صالح ندانستن دیوان ……………………………… 172
نتیجه گیری ………………………………………………………. 175
فهرست منابع…………………………………………………….. 187